di Domenico Trombino
Dal 30 settembre scorso è interamente abrogato il d.P.R. 20.10.1998, n. 447 “Regolamento recante norme di semplificazione dei procedimenti di autorizzazione per la realizzazione, l’ampliamento, la ristrutturazione e la riconversione di impianti produttivi, per l’esecuzione di opere interne ai fabbricati, nonché per la determinazione delle aree destinate agli insediamenti produttivi, a norma dell’articolo 20, comma 8, della legge 15 marzo 1997, n. 59”, decorso un anno dalla pubblicazione in Gazzetta Ufficiale del d.P.R. 7.9.2010, n. 160 recante “Regolamento per la semplificazione ed il riordino della disciplina sullo sportello unico per le attività produttive, ai sensi dell’articolo 38, comma 3, del d.l. 25.6.2008, n. 112, convertito, con modificazioni, dalla legge 6.8.2008, n. 133”, per effetto dell& rsquo; art. 12, comma 7, di tale provvedimento.
Non teneva conto dell’annosa precarietà della disciplina dei procedimenti amministrativi e dell’ipersensibilità del Suap ai cambiamenti normativi chi pensava (o sperava) che da tale data si sarebbe stabilizzato il quadro della sua riforma, già messa a dura prova dai forti sussulti registrati dopo la pubblicazione del d.P.R. 160/2010, a causa delle rilevanti modifiche e integrazioni al d.lgs. 7.3.2005, n. 82 e successive modificazioni, codice dell’amministrazione digitale (Cad), introdotte dal decreto legislativo 30 dicembre 2010, n. 235, delle disposizioni del d.l. 13.5.2011, n. 70, convertito da legge di conversione 12.7.2011, n. 106 (c.d. decreto sviluppo), in particolare gli articoli 5 (Costruzioni private) e 6 (Ulteriori riduzione e semplificazioni degli adempimenti burocratici), nonché degli articoli 3 (Abrogazione delle indebit e restrizioni all’accesso e all’esercizio delle professioni e delle attività economiche) e 6 (Liberalizzazione in materia di segnalazione certificata di inizio attività, denuncia e dichiarazione di inizio attività. Ulteriori semplificazioni)del d.l. 13.8.2011, n. 138, convertito, con modificazioni, da legge 14.9.2011, n. 148 (c.d. manovra economica bis), a voler limitare la disamina agli interventi più rilevanti, e comunque dimenticare le insignificanti e fastidiose circolari ministeriali o interministeriali che si sono succedute nello stesso lasso di tempo, volte a soddisfare l’interesse alla conservazione, o comunque al contenimento della portata delle riforme promosse dallo stesso Governo, il più delle volte dimenticando la gerarchia delle fonti, piuttosto che fornire linee interpretative chiare, come sarebbe stato senz’altro utile.
Ebbene no! Un rantolante Governo Berlusconi ci ha lasciato altri due provvedimenti, pubblicati postumi nella Gazzetta Ufficiale n. 267 del 16.11.2011, attraverso i quali ha cercato evidentemente di riconciliarsi con tutti quelli che avevano mal digerito la forte spinta innovatrice inferta ai rapporti tra le imprese e le amministrazioni pubbliche, con la previsione dell’esclusività del canale telematico di comunicazione reciproca: il d.P.C.M. 22.7.2011 recante “Comunicazioni con strumenti informatici tra imprese e amministrazioni pubbliche, ai sensi dell’articolo 5-bis del Codice dell’amministrazione digitale, di cui al decreto legislativo 7.3.2005, n. 82 e successive modificazioni”, a firma congiunta, per il Presidente del Consiglio, del Ministro dello sviluppo economico, del Ministro per la semplificazione normativa e del Ministro per la pubblica amministrazione e l’innovazione e il decreto 10.11.2011 recante “Misure per l’attuazione dello sportello unico per le attività produttive di cui all’articolo 38, comma 3-bis del decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112, convertito con modificazioni, dalla legge 6 agosto 2008, n. 133”, a firma congiunta del Ministro per la semplificazione normativa e del Ministro per la pubblica amministrazione e l’innovazione.
Quest’ultimo nasce dal citato art. 6del d.l. 13.5.2011, n. 70, convertito con modificazioni da legge 12.7.2011, n. 106, che ha aggiunto il comma 3-bis all’art. 38 del d.l. 25.6.2008, n. 112, convertito, con modificazioni, dalla legge 6.8.2008, n. 133, con il quale, per l’appunto, si demanda ad un decreto interministeriale l’individuazione delle “eventuali misure che risultino indispensabili per attuare, sul territorio nazionale, lo sportello unico e per garantire, nelle more della sua attuazione, la continuità della funzione amministrativa, anche attraverso parziali e limitate deroghe alla relativa disciplina”.
Si fa evidentemente riferimento ai comuni che non hanno istituito il Suap e a quelli dove questo non risponde ai requisiti di cui all’art. 4, comma 10 del d.P.R. 160/2010, richiesti per l’accreditamento, ergo per evitare la delega alla camera di commercio dell’esercizio delle funzioni. In mancanza d’altro, tuttavia, non possono lasciare indifferenti i comuni “idonei”, quantomeno le disposizioni relative ad aspetti che non sono riconducibili a tali requisiti.
Fra queste, quelle che consentono canali alternativi di comunicazione fra imprese e p.a. – ai sensi dell’art. 38 del decreto del Presidente della Repubblica 28.12.2000, n. 445, che al primo comma contempla anche il fax – indipendentemente dal possesso della dotazione minima richiesta per certificare l’idoneità del Suap, quella cioè indispensabile per consentire l’automazione dei flussi informativi e l’interscambio dei dati, pur nelle more dell’adozione di soluzioni tecnologiche più adeguate e performanti.
Detto decreto, sul punto di essere emanato, nel mese di settembre, è stato rimesso alla Conferenza unificata.
Nell’attesa è stata emanata la circolare MSN 0001431 P-4.34.11 del 28.9.2011 degli uffici legislativi del Ministro per lo sviluppo economico e del Ministro per semplificazione normativa, che possiamo iscrivere fra gli interventi “salva CCIAA” del Governo, in linea con la stessa disposizione di cui all’art. 6 del d.l. 70/2011, citata in apertura, sulla strada già percorsa dalla circolare del 25 marzo u.s., che apriva alla possibilità di continuare a presentare la documentazione secondo le tradizionali modalità cartacee, in manifesta deroga del d.P.R. 160/2010, sebbene solo nei comuni che non sarebbero stati (ancora) in grado di operare in modalità esclusivamente telematica.
Quanto al d.P.C.M., è opportuno ricordare preliminarmente che il “codice dell’amministrazione digitale” (CAD), uno dei capisaldi del nuovo regolamento Suap, come rileva peraltro dal preambolo normativo del d.P.R. 160/2010, detta in via generale le norme in materia di digitalizzazione dell’attività amministrativa e di gestione informatizzata dei procedimenti.
Sotto il profilo dei rapporti fra p.a. e impresa, nel Cad l’art. 5-bis, in rubrica “Comunicazioni tra imprese ed amministrazioni pubbliche”, sancisce il principio dell’interlocuzione esclusivamente telematica e l’art. 10 lo ribadisce con riferimento allo sportello unico.
Il d.P.C.M. attua la disposizione di cui al secondo comma dell’art. 5-bis, con riferimento alle modalità indicate al primo comma 5-bis. Comunicazioni tra imprese e amministrazioni pubbliche 1. La presentazione di istanze, dichiarazioni, dati e lo scambio di informazioni e documenti, anche a fini statistici, tra le imprese e le amministrazioni pubbliche avviene esclusivamente utilizzando le tecnologie dell’informazione e della comunicazione. Con le medesime modalità le amministrazioni pubbliche adottano e comunicano atti e provvedimenti amministrativi nei confronti delle imprese. 2. Con decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri, su proposta del Ministro per la pubblica amministrazione e l’innovazione, di concerto con il Ministro dello sviluppo economico e con il Ministro per la semplificazione normativa, sono adottate le modalità di attuazione del comma 1 da parte delle pubbliche amministrazioni centrali e fissati i relativi termini.
L’art. 1 del d.P.C.M. è già molto significativo.
In concreto, una proroga all’1.7.2013 del termine di cui all’art. 12 comma 1, lett. a), del d.P.R. 160/2010, in base al quale l’art. 2, comma 2 (“Le domande, le dichiarazioni, le segnalazioni e le comunicazioni concernenti le attività di cui al comma 1 ed i relativi elaborati tecnici e allegati sono presentati esclusivamente in modalità telematica.”), e l’art. 4, comma 7 (“Le domande, le dichiarazioni, le segnalazioni, gli atti dell’amministrazione e i relativi allegati sono predisposti in formato elettronico e trasmessi in via telematica secondo quanto disposto dall’Allegato tecnico di cui all’articolo 12, comma 5.”), che sanciscono l’esclusività del canale telematico di trasmissione delle pratiche e la loro completa dematerializzazione, sono efficaci dal 29.3.20 11.
Il primo comma dell’art. 2 del d.P.C.M., poi, stabilisce che le amministrazioni centrali, alcune delle quali, non dimentichiamolo, sistematicamente coinvolte nei procedimenti Suap (si pensi fra queste ai Vigili del Fuoco), entro il termine del 30.6.2013, dovranno provvedere alla “completa informatizzazione delle comunicazioni di cui all’art. 1, ossia – stante l’espressa possibilità di utilizzare la posta elettronica certificata di cui all’art. 65, comma 1, lett. c-bis), del CAD, nelle more dell’indicato termine e, successivamente allo stesso, in tutti i casi in cui non sia prevista una modalità diversa (art. 2, comma 2, e art. 3, comma 2) – di là dalla dematerializzazione degli atti e dei documenti, dovranno adottare standard informatici che rendano possibile la compilazione telematica di istanze, dichiarazioni ecc., attraverso campi dinamici, non modulistica statica.
Tutto ciò ove siano già attive alla data di pubblicazione del d.P.C.M. (ex art. 2, comma 2) le procedure informatizzate, altrimenti resta ammissibile anche la forma cartacea sino al 1 luglio 2013, sia per istanze, dichiarazioni, e dati sia per la documentazione allegata (art. 4, comma 2).
Prescrizioni certe, non c’è che dire, al netto però delle contraddizioni fra dette disposizioni del d.P.C.M. e quelle del d.m., pur pubblicati nella medesima Gazzetta Ufficiale: ciò che nel primo è considerato assetto transitorio, come tale ammissibile sino al I luglio 2013, nel secondo è assunto come indice d’inidoneità del Suap, nonché presupposto per il suo commissariamento, ai sensi dell’art. 38, comma 3-bis, del decreto legge 25.6.2008, n. 112, convertito, con modificazioni, dalla legge 6.8.2008, n. 133.
Conseguenze in caso d’inosservanza?
L’art. 5 del d.P.C.M. richiama solo la responsabilità dirigenziale ai sensi dell’art. 21, comma 1, del d.lgs. 30.3.2001, n. 165 e ai sensi dell’articolo 12, comma 1-ter, del codice dell’amministrazione digitale, ai fini della misurazione e valutazione della performance organizzativa e di quella individuale degli stessi.
Resta, in conclusione, l’ardua valutazione in ordine alla prevalenza di una fonte sull’altra, fra d.P.C.M. e d.P.R. 160/2010.
In base al criterio di specialità, come noto, norma speciale deroga a norma generale.
Codice dell’amministrazione digitale (e relativa normativa di attuazione) e d.P.R. 160/2010 (e il suo allegato tecnico) sono senza dubbio in rapporto genus a species, per cui il secondo prevale sul primo.
Ciononostante, occorre tener presente che l’art. 5-bis, pur nell’ambito di un codice dell’amministrazione digitale (e relativa normativa di attuazione) che detta norme generali in materia di digitalizzazione dell’attività amministrativa e di gestione informatizzata dei procedimenti, guarda alla specialità dei rapporti fra p.a. e impresa, ove giocoforza s’inquadra il Suap e la sua disciplina. In tal senso, possiamo ritenere l’art. 5-bis, e il suo d.P.C.M. attuativo, integranti la lex specialis/statuto dell’impresa di cui al d.P.R. 160/2010, quantomeno sotto il profilo delle interrelazioni fra p.a. e impresa, non certo sotto quello della disciplina di adempimenti e procedimenti, per cui norma successiva deroga a norma precedente.
Dietro front, dunque, sulla telematica come via esclusiva e ritorno/mantenimento del cartaceo: una risposta alle difficoltà d’adeguamento ai rigidi precetti del d.P.R. 160/2010 sin qui emerse, non solo nei comuni?
Pubblicato su “la gazzetta degli enti locali”